Cabinet Jaoued RADI Avocat

Droit public, Droit pénal, Élus locaux

Longtemps réclamée par les associations d’élus et régulièrement portée par le Sénat, la réforme du délit de prise illégale d’intérêts est enfin intervenue. La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local (JO n° 300 du 23 décembre 2025) procède à une refonte substantielle de l’article 432-12 du code pénal et des règles déontologiques relatives aux conflits d’intérêts des élus locaux. Elle laisse toutefois en suspens une incohérence préoccupante : la définition du conflit d’intérêts applicable aux agents publics n’a pas été alignée sur cette nouvelle logique.

I. — Le contexte : une infraction pénale unanimement critiquée

Le délit de prise illégale d’intérêt, issu de la réforme du code pénal de 1992, sanctionne le fait pour une personne dépositaire de l’autorité publique de prendre, recevoir ou conserver un intérêt dans une affaire dont elle a la charge d’assurer la surveillance ou l’administration. Son champ d’application particulièrement large a toujours été dénoncé comme source d’une insécurité juridique grave pour les élus locaux. Ces derniers représentent plus de 60 % des personnes mises en cause pour cette infraction depuis 2017, la prise illégale d’intérêt constituant plus des deux tiers des motifs de mise en cause de leur probité — jusqu’à 74 % en 2022 (Sénat, rapport n° 366, 2023-2024).

Un premier correctif avait été tenté par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, qui avait substitué à la notion d’« intérêt quelconque » celle d’un intérêt « de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité » de l’auteur. Cette réforme fut réduite à néant par plusieurs arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 5 avril 2023, qui jugèrent que cette nouvelle rédaction était « équivalente » à l’ancienne (Cass. crim., 5 avr. 2023 ; Sénat, rapport n° 366, 2023-2024).

II. — Les modifications apportées à l’article 432-12 du code pénal (article 30 de la loi)

1. Le remplacement de « compromettre » par « altérant »

Les mots « de nature à compromettre » sont remplacés par le mot unique « altérant » et les mots « en connaissance de cause » sont insérés (loi n° 2025-1249, art. 30, I, 1°, a). La commission des lois du Sénat a constaté que le verbe « compromettre » était « par nature porteur d’une connotation de potentialité » et lui a préféré un terme « mettant en avant la réalité de l’atteinte » à l’impartialité du décideur public (Sénat, rapport n° 33, 2025-2026).

2. L’exclusion des intérêts publics

Un nouvel alinéa est inséré : « Ne peut constituer un intérêt, au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi » (loi n° 2025-1249, art. 30, I, 1°, b). La commission des lois du Sénat relevait que le conflit entre deux intérêts publics « ne saurait être adéquatement résolu par le droit pénal, mais par la décision politique, sous le contrôle éventuel du juge financier » (Sénat, rapport n° 366, 2023-2024).

3. La clause de nécessité pour motif impérieux d’intérêt général

Un troisième alinéa crée une cause d’irresponsabilité pénale spécifique : « L’infraction définie au présent article n’est pas constituée lorsque la personne mentionnée au premier alinéa ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général » (loi n° 2025-1249, art. 30, I, 1°, b). Inspirée du rapport Vigouroux (mars 2025), elle couvre les situations d’urgence où l’élu n’a d’autre choix que d’agir (Sénat, rapport n° 33, 2025-2026, p. 81-82).

4. La mise en cohérence de l’article 432-12-1 CP

Par coordination, l’article 432-12-1 du Code pénal est modifié : les mots « de nature à influencer » sont remplacés par «, qui n’est pas un intérêt public, altérant » (loi n° 2025-1249, art. 30, I, 2°).

III. — La redéfinition du conflit d’intérêts au sens de la loi du 11 octobre 2013 (article 30 de la loi)

L’article 2 de la loi n° 2013-907 relative à la transparence de la vie publique est modifié : les mots « des intérêts publics ou privés » sont remplacés par « un intérêt privé » (loi n° 2025-1249, art. 30, II, 1°). Désormais, le conflit d’intérêts déontologique applicable aux responsables politiques ne peut résulter que d’un intérêt privé, écartant du périmètre les situations de convergence entre deux intérêts publics.

IV. — La réforme des règles de déport et de quorum des élus-représentants (articles 31 et 32 de la loi)

L’article 31 modifie l’article L. 1111-6 du CGCT. La réforme maintient le principe selon lequel la désignation comme représentant ne crée pas en soi un conflit d’intérêts, mais conditionne cette exclusion au fait que le représentant ne perçoive pas de rémunération ou d’avantages particuliers au titre de cette représentation. Elle consacre aussi que l’élu détenant plusieurs mandats locaux n’est pas, du seul fait de cette multi-appartenance, en situation de conflit d’intérêts. En revanche, à l’initiative du Sénat qui a rejeté plusieurs assouplissements adoptés par les députés, l’interdiction de participer aux délibérations d’attribution de marchés publics est maintenue lorsque la personne morale représentée est candidate (Sénat, rapport n° 33, 2025-2026).

L’article 32 harmonise pour communes, départements et régions les règles de quorum en cas de déport. Il précise qu’un membre du conseil ne peut être considéré comme ayant pris part à une délibération du seul fait de sa présence à la réunion, et que les représentants déportés ne sont pas comptabilisés comme membres en exercice pour le calcul du quorum (loi n° 2025-1249, art. 32 ; Sénat, rapport n° 33, 2025-2026).

V. — Une lacune notable : l’absence d’alignement de la définition du conflit d’intérêts des agents publics (art. L. 121-5 CGFP)

Si la loi n° 2025-1249 réforme les définitions applicables aux responsables politiques et aux élus locaux, elle laisse intacte celle qui s’applique aux agents publics au sens du code général de la fonction publique (CGFP).

L’article L. 121-5 du CGFP, issu de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021, définit le conflit d’intérêts comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l’agent public » (Légifrance, CGFP, art. L. 121-5, version en vigueur depuis le 1er mars 2022).

Deux points de désalignement sont désormais patents. D’une part, la définition du CGFP maintient les mots « des intérêts publics ou privés », en contradiction directe avec la nouvelle rédaction de la loi du 11 octobre 2013, désormais limitée aux seuls intérêts privés. Un même fait pourra donc constituer un conflit d’intérêts pour l’agent mais non pour l’élu, sans justification apparente.

D’autre part, l’article L. 121-5 du CGFP utilise toujours le critère d’un intérêt « de nature à influencer ou paraître influencer » — formulation fondée sur une potentialité que la réforme pénale a voulu dépasser en consacrant l’exigence d’un intérêt « altérant » effectivement l’impartialité. La coexistence de deux standards divergents est de nature à semer la confusion dans l’application des obligations de déport prévues à l’article L. 122-1 du CGFP. Cette lacune appelle une intervention législative ou réglementaire complémentaire.

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Cet article est rédigé à titre d’information générale et ne constitue pas un conseil juridique. Pour toute question relative à votre situation personnelle, nous vous invitons à prendre contact avec notre cabinet.

Références principales

• Loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025, JO n° 300 du 23 déc. 2025, articles 30, 31 et 32
• Sénat, rapport n° 366 (2023-2024), commission des lois, 1ère lecture, 28 février 2024
• Sénat, rapport n° 33 (2025-2026), commission des lois, 2ème lecture, 15 octobre 2025
• AN, rapport n° 2071 (17e législature), commission des lois, 2ème lecture, 12 novembre 2025
• CGFP, art. L. 121-5 (Légifrance, version en vigueur depuis le 1er mars 2022)
• Cass. crim., 5 avril 2023 (plusieurs arrêts)